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政府错列计生对象 法院判赔20万元

2017-09-22 14:19:22 来源: 本站

 

    【要点提示】
政府错列计生对象,被确认计生行政行为违法;虽受害人自身行为才是导致死亡结果的直接原因,但当行政行为违法与计生对象死亡结果存在一定因果关系时,行政机关应当承担相应比例的责任。
【案例索引】
     一审:云南省鲁甸县人民法院(2015)鲁行初字第6号。2015年9月22日。
二审:昭通市中级人民法院(2016)云0621行终2号。2016年3月22日。
   【案情】
原告:余顺秀等三人。
被告:巧家县老店镇人民政府、巧家县人口与计划生育局。
一审法院查明的事实,2013年7月28日,巧家县老店镇营上村党总支书记杜玉勇、安全员徐福兵、计生宣传员赵孝文,依据巧家县委、县政府巧发(2006)15号《关于进一步加大计划生育“一放二扎”工作力度的意见》(原文为“……凡居住在本县范围内,已有两个孩子,女方年龄在40周岁以下的,夫妇一方必须施行结扎手术。年龄计算以2006年3月1日起为截止时间……”),以及巧家县委及巧家县委办公室、县政府办公室巧办发(2006)29号《关于对巧发[2006]15号文件的补充通知》(原文为“……属巧发[2006]15号文件规定的‘结扎’对象,因外出务工、经商或逃避计划生育等原因,现未落实‘结扎’措施,女方年龄在49周岁及以下的,都应当施行‘结扎’手术……”)的规定,到马家坪社开展计划生育工作,途中遇到郭兴聪便要求其去做节育手术,郭兴聪提出要回家拿衣服和烟叶,三名工作人员便跟郭一起到郭家院坝内等候,郭先后两次分别进入两个房间,出来后准备随杜等三人前去实施手术时,被郭的二叔郭存高拦住,此时郭兴聪蹲在房屋拐角处口吐白沫,杜玉勇、徐福兵、赵孝文三人见状便离开现场,并商议“如果镇上的领导和公安机关问起就说我们三个从郭兴聪家离开的时候,郭兴聪是好的,没有发生什么异常”,之后郭兴聪死亡。2013年7月28日、29日,经巧家县公安局对郭兴聪尸体进行检验,未见致死性机械性损伤和窒息征象。2013年8月2日,经昭通市公安司法鉴定中心毒物检验鉴定“送检郭兴聪的胃组织及内溶物、呕吐物、堂屋北侧房间二楼上的瓶子均检出敌敌畏成分”;2013年8月9日,经云南省公安司法鉴定中心理化检验,“送检郭兴聪心血、肝组织中检出敌敌畏、酸磷三甲酯成分”;2013年8月9日,巧家县公安司法鉴定中心作出法医学尸体检验鉴定书,认定“郭兴聪系敌敌畏中毒死亡。”因郭兴聪尸体摆在山上八九天,巧家县民政部门根据相关条例,依法对郭兴聪进行强行安葬。2013年9月4日,巧家县公安局以“无犯罪事实”为由,向三原告送达了《不予立案通知书》,三原告拒绝签收。原告余顺秀、郭正才、郭正兵不断上访,2014年6月6日巧家县公安局作出巧公信访(2014)010号《处理信访事项答复意见书》,认定:“巧家县公安局于2013年8月9日向郭兴聪家属送达《鉴定意见书》(死者家属拒绝签收),并告知其有申请补充鉴定和重新鉴定的权利,死者家属未提交补充鉴定或重新鉴定申请。2013年9月4日巧家县公安局将《不予立案通知书》向郭兴聪家属送达,郭兴聪的家属拒绝签收,也未申请行政复议”。2015年1月12日三原告通过邮政专递的形式向二被告提交书面行政赔偿申请,二被告未作出任何处理,三原告遂起诉至法院,要求确认二被告将郭兴聪夫妇列为实施计划生育“结扎”手术的对象,于2013年7月28日到郭兴聪家要求郭兴聪实施手术的具体行政行为违法,并对郭兴聪的死亡结果承担行政赔偿责任。
另查明,郭兴聪、余顺秀夫妇共生育两个子女,即原告郭正兵(生于1985年4月7日)、郭正才(生于1988年1月21日)。2013年7月28日余顺秀年满47周岁,郭兴聪年满59周岁。2006年3月1日至2013年7月28日,被告巧家县老店镇人民政府、老店镇营上村两委干部曾做过郭兴聪、余顺秀夫妇的思想动员工作,但并未将郭兴聪夫妇列为重点工作对象,亦未向郭兴聪、余顺秀填发过实施节育手术书面通知书;此期间内余顺秀每年均参加查环查孕工作。原告诉称,巧家县老店镇营上村主任杜玉勇、村干部徐福兵及村计划生育员赵孝文曾到被害人郭兴聪家找原告余顺秀,口头要求余顺秀做节育手术,否则将罚款1万元,原告认为其未违反计划生育政策,且家庭困难,未缴纳罚款。2013年7月28日上午,郭兴聪在放羊过程中被杜玉勇、徐福兵及赵孝文截获,杜等人欲强制郭兴聪到巧家县城做节育手术,并与郭兴聪发生撕扯,之后杜等人追打郭兴聪至郭家,郭兴聪倒地后昏迷,杜等3人见状后不但不施救,还逃之夭夭,造成郭兴聪半小时后死亡。事发后,原告向二被告书面提出行政赔偿申请,二被告逾期未作出处理,原告向人民法院提起诉讼,要求:一、判决确认二被告具体行政行为违法;二、判令二被告赔偿原告死亡赔偿金951860元、精神抚慰金100000元,共计1051860元。
被告巧家县人口与计划生育局辩称,巧家县人口与计划生育局对各乡镇人民政府的计划生育工作没有领导关系,计划生育强制措施实施的对象由各乡镇人民政府确定,巧家县人口与计划生育局不具体参与计生对象的确定工作。老店镇营上村村干部杜玉勇、徐福兵、赵孝文均不是该局工作人员,该局未授权三人进行计划生育工作;故本案中被告巧家县人口与计划生育局不存在具体行政行为,不应承担郭兴聪死亡结果的赔偿责任,请求驳回原告诉讼请求。
被告巧家县老店镇人民政府辩称,一、老店镇人民政府的具体行政行为合法,郭兴聪、余顺秀夫妇是计划生育政策实施对象,按照巧家县委、县政府巧发[2006]15号文件及巧家县委办公室、县政府办公室巧办发[2006]29号文件规定,2006年3月1日时,余顺秀未满40周岁,属于实施计划生育“结扎”手术的对象,2013年7月28日余顺秀未满49周岁,属于因逃避计划生育强制措施、尚未实施计划生育“结扎”手术、但仍须继续落实计划生育“结扎”手术的对象。二、杜玉勇、赵孝文、徐福兵三人作为村民委员会成员,协助镇政府开展计划生育工作符合法律规定,三人在实施具体行政行为时无殴打、虐待以及其他违法行为。三、郭兴聪的死亡结果系其自身原因造成,与具体行政行为无因果关系,被告不应承担赔偿责任,请求驳回原告诉讼请求。
争议焦点,一、余顺秀、郭兴聪夫妇是否属于文件规定的结扎对象?二、被告巧家县老店镇人民政府的计生工作人员是否存在违法行为,及巧家县老店镇人民政府应否承担郭兴聪的死亡结果的赔偿责任?三、被告巧家县人口与计划生育局应否承担连带赔偿责任?
【审判】
一审法院认为,根据《中华人民共和国计划生育法》第十条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第七条及《云南省人口与计划生育条例》第七条的规定,被告巧家县老店镇人民政府有权对涉嫌违反计划生育政策的行为进行查处,巧家县老店镇营上村民委员会有协助镇政府做好计划生育工作的义务,计生宣传员赵孝文与党总支书记杜玉勇、安全员徐福兵三人,在协助乡镇人民政府开展计划生育工作过程中的行为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定,应当由被告巧家县老店镇人民政府承担法律责任。根据《中华人民共和国计划生育法》第十条、《云南省人口与计划生育条例》第十一条的规定,被告巧家县人口与计划生育局对老店镇人民政府的计生工作有指导和监督检查的职责,但在该案中巧家县人口与计划生育局并没有实施具体行政行为,故原告要求被告巧家县人口与计划生育局与老店镇人民政府连带赔偿的诉讼请求,没有事实根据和法律依据,本院不予支持。根据《中华人民共和国计划生育法》第四条规定“各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益。”被告巧家县老店镇人民政府辩称认为其依据巧发(2006)15号和巧办发(2006)29号文件的规定,要求郭兴聪夫妇实施结扎手术的行为合法的意见不成立,理由是被告巧家县老店镇人民政府未提提供证据证实余顺秀夫妇属于巧发(2006)15号和巧办发(2006)29号文件规定的,在2006年3月1日至2013年7月28日期间内,因外出务工、经商、逃避计划生育导致尚未实施“结扎”手术,但仍须继续实施“结扎”手术的对象,相反巧家县人口与计划生育局提供的证据证实余顺秀每年都参加查环查孕,故被告巧家县老店镇人民政府的行为违反了《中华人民共和国人口与计划生育法》第四条的规定,没有严格依法行政、文明执法,具体行政行为违法。同时巧家县老店镇营上村党总支书记杜玉勇、安全员徐福兵、计生宣传员赵孝文见郭兴聪口吐白沫倒地,没有及时施救,而擅自离开现场,故郭兴聪的死亡结果与被告巧家县老店镇人民政府的具体行政行为之间有一定的因果关系,但死者郭兴聪是完全行为能力人,被告巧家县老店镇人民政府的具体行政行为违法不是导致郭兴聪死亡结果的唯一原因。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第(五)项、第六条第二款、第七条,第九条的规定,综合考虑本案损害发生的过程,及具体行政行为违法在死亡结果中所起的作用等因素,被告巧家县老店镇人民政府应当承担一定的行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一款第(三)项“侵犯公民生命健康权,造成死亡的,应当支付死亡赔偿金、丧葬费,总额为国家上年度职工平均工资的20倍”之规定,及最高人民法院《关于人民法院执行<中华人民共和国国家赔偿法>几个问题的解释》第六条的规定,“上年度职工平均工资”应为作出判决时的上年度职工平均工资,2014年我国平均职工工资为52379元,死亡赔偿金、丧葬费的总额为52379元×20=1047580元,根据本案实际情况,由被告巧家县老店镇人民政府向三原告支付郭兴聪的死亡赔偿金、丧葬费总额的20%,共计人民币209516元。
综上所述,依照《中华人民共和国计划生育法》第四条、第十条,《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第一款第(五)项、第六条第二款、第七条、第九条、第三十四条第一款第(三)项,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第七十四条第二款第(一)项、第七十六条的规定,判决如下:
一、被告巧家县老店镇人民政府将郭兴聪作为强制实施计划生育“结扎”手术对象,于2013年7月28日到郭兴聪家要求郭兴聪实施“结扎”手术的具体行政行为违法。
二、被告巧家县老店镇人民政府向原告余顺秀、郭正才、郭正兵支付郭兴聪的死亡赔偿金、丧葬费总额的20%,共计人民币209516元,于判决生效后一个月内付清。
三、驳回原告余顺秀、郭正才、郭正兵对巧家县人口与计划生育局的诉讼请求。
四、驳回原告余顺秀、郭正才、郭正兵的其他诉讼请求。
案件受理费50元,由被告巧家县老店镇人民政府承担。
一审宣判后,原告余顺秀等三人、被告巧家县老店镇人民政府均不服提出上诉,原告上诉的理由是:1、一审法院认定具体行政行为违法,应当判决被告承担全部赔偿责任,认定被告只承担20%的责任不当;2、被告巧家县人口与计划生育局应当承担连带赔偿责任。
被告巧家县老店镇人民政府的上诉理由是:1、一审认定郭兴聪不属于计划生育强制措施实施对象错误;2、一审认定郭兴聪的死亡结果与被告的行政行为之间有因果关系错误,郭兴聪系敌敌畏自杀身亡,与被告行政行为没有因果关系;3、一审判决计算赔偿金的标准是52379元/年,超过了原告诉求的47593元/年的标准,程序违法。
被告巧家县人口与计划生育局未作上诉答辩。
二审法院查明的事实与一审相同。
二审法院认为,一、关于余顺秀、郭兴聪夫妇是否属于文件规定的结扎对象的问题。巧家县委、巧家县政府巧发(2006)15号《关于进一步加大计划生育“一放二扎”工作力度的意见》规定“夫妻双方生育二个孩子的,女方年龄在40周岁以下的,夫妇一方必须施行结扎手术。年龄计算以2006年3月1日起为截止时间”。巧办发(2006)29号《关于对巧发[2006]15号文件的补充通知》规定“属于巧发[2006]15号文件规定的‘结扎’对象,因外出务工、经商或逃避计划生育等原因,现未落实‘结扎’”措施,女方年龄在49周岁及以下的,都应当施行‘结扎’手术。”余顺秀出生于1966年3月27日,在2006年3月1日虽未满40周岁,但到2013年7月案发时已经届满47周岁,其每年都在参加查环查孕工作,村委会并未将其列为重点工作对象,亦未向二人填发过实施计划生育节育手术的书面通知书,老店镇人民政府并不能举证证明余顺秀夫妇存在外出务工、经商、逃避计划生育的情况,因此,余顺秀夫妇不属于巧发(2006)15号和巧办发(2006)29号文件规定的结扎对象。二、关于计生工作人员是否存在违法行为、巧家县老店镇人民政府应否承担郭兴聪的死亡结果的赔偿责任,及一审判决确定的赔偿数额是否成立的问题。《计划生育法》第十条第三款规定“县级以上各级人民政府计划生育行政部门负责实施人口与计划生育实施方案的日常工作。乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作,贯彻落实人口与计划生育实施方案”;《村民委员会组织法》第五条第二款规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”,据此,老店镇人民政府是负责本辖区内计生工作的适格主体,营上村委会有权协助镇政府在本村开展计生工作,杜玉勇等三名村干部到营上村开展计生工作,主体符合法律规定;但《计划生育法》第十二条规定“村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作”,第十九条规定“实行计划生育,以避孕为主。国家创造条件,保障公民知情并选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术,应当保证手术者的安全”。余顺秀夫妇并不属于文件规定的结扎对象,案发时余顺秀已经年满47周岁,郭兴聪已年满58周岁,余顺秀每年都在参加查环查孕工作,杜玉勇等人要求郭兴聪前往接受结扎手术,实属结扎对象确定错误,故老店镇政府的这一行政行为违法。在此过程中郭兴聪服用敌敌畏中毒死亡,老店镇政府应当对郭兴聪死亡后果承担一定赔偿责任。余顺秀等人要求老店镇政府进行赔偿的诉讼请求部分成立,但其要求赔偿死亡赔偿金951860元,精神抚慰金100000元,并要求巧家县人口与计划生育局承担连带责任的诉讼请求没有充分的事实和法律依据。一审判决综合考虑本案损害发生的过程及行政行为在郭兴聪死亡过程中的作用等因素,根据《国家赔偿法》第三十四条第一款第(三)项及最高人民法院《关于人民法院执行<中华人民共和国国家赔偿法>几个问题的解释》第六条的规定,认定郭兴聪死亡造成的死亡赔偿金、丧葬费损失总额为1047580元,判决由老店镇政府承担20%的责任,即赔偿209516元,并未超过上诉人在一审中要求赔偿的1051860元,因此程序合法,判决恰当,上诉人关于一审判决超过当事人诉求标准的理由不能成立。至于计算标准,因起诉时的标准不能等同于判决时的标准,一审法院依据判决时的标准计算,符合法律的规定。第三,关于巧家县人口与计划生育局应否承担连带责任的问题。首先,本案中作出计生行政行为的主体是老店镇人民政府,巧家县人口与计划生育局并未实施任何行政行为;其次,老店镇政府是独立的机关法人,与巧家县人口与计划生育局无隶属关系,因此巧家县人口与计划生育局与本案无关,不应承担任何赔偿责任。
上诉人余顺秀等三人的亲人郭兴聪在老店镇政府实施计生行政行为的过程中因敌敌畏中毒死亡,老店镇政府的行为存在违法,但不是导致关系死亡的直接原因,因此,老店镇政府应当对郭兴聪死亡的结果承担一定赔偿责任。被上诉人巧家县人口与计划生育局在本案中并未实施行政行为,不应当承担赔偿责任。一审判决由上诉人老店镇政府赔偿上诉人余顺秀等三人209516元,认定事实清楚,适用法律正确,判决恰当,依法应予维持。上诉人余顺秀等三人要求老店镇政府赔偿金1047580元,并由巧家县人口与计划生育局承担连带责任的上诉请求没有充分的事实和法律依据,依法不予支持。上诉人老店镇政府认为其行政行为不构成违法,不应当对郭兴聪死亡承担责任,以及一审判决超过原告诉求标准的上诉理由不能成立,依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉人余顺秀、郭正兵、郭正才和巧家县老店镇人民政府的上诉,维持原判。
二审案件受理费100元,上诉人余顺秀、郭正兵、郭正才与上诉人巧家县老店镇人民政府各自交纳的50元,由各自负担。
   【评析】
本案的争议焦点无非是两个方面,一是具体行政行为违法的判断标准,二是行政行为违法与损害结果之间因故关系的认定。
首先,行政行为确认违法的判断标准。法院在具体个案的审理过程中,很难将理论转化运用于实践,笔者认为,就司法实践而言,可以从以下几个方面认定行政行为违法:
一是针对重大法益是首要条件。行政机关在履行职权过程中的行为引起的行政赔偿必须是针对生命、身体和重大财产的损害,除此之外的法益受损,不能引起行政赔偿。之所以对于重大法益的损害设定赔偿机制,主要是基于这些损害的不可回复性。其中,重大财产损害必须是该财产是被害者的生活必需品,且被害者基于经济实力而难以回复。
二是行政机关对损害结果的预见性和避免可能性。这是行政机关在履行职权过程中的行为引起行政赔偿的第二阶层的因素。在一般情况下,行政机关仅被要求对于具体危险可能产生预见的能力和避免损害结果发生的可能性,即法官必须根据案件当时的事实状况和行政机关的认识程度等来认定行政机关对于该危险是否具有预见的可能性和避免的可能性。比如,本案中行政机关在决定何种人群属于计生节育手术的对象时,首先要考虑的何种人群不适宜实施计生节育手术,这种“不适宜”不仅包括生理上的,还包括心理上的,以及根据个人实际(如家庭状况、精神状态等)不可能再生育后代的人群。行政机关对损害结果具有预见性和避免可能性而没有预见,在履行职权过程中其对具体危险的出现有义务进行避免而不避免,则可以认为行政机关对具体危险的行为违法。
三是行政机关的作为行为具有期待可能性。这是行政机关在履行职权过程中的行为引起行政赔偿的第三阶层的因素。需要指出的是,这里的期待可能性并不是指具体被害者对于行政机关行为所产生的期待与否,而是指在一般社会通念之下,社会一般民众对于行政机关在相应情形下的行政行为是否存在可期待性。由于权限行使的期待可能性能够决定行政机关采取危险防止措施的机率的高低,因此被认为是国家赔偿法上判断行政不作为是否违法的一项最重要的标准。如果行政机关采取危险防止措施的几率较高,则较易认定行政机关的行为违法;相反,如果行政机关采取防止危险的措施几率较低,则相应的较难得出行政机关的行为是否违法。例如,本案所列的计生行政赔偿案件,三名计生人员要求郭兴聪做结扎手术,且随郭兴聪到郭家,与郭兴聪的二叔发生争执,在看到郭兴聪情绪不对,倒地口吐白沫时,不是选择救助还是选择逃避责任,虽公安机关调查的证据不能证实三计生员是如何“说服”郭兴聪前往县城实施手术,但可以肯定的是,郭兴聪的精神上产生了巨大的压力,在其生命处于紧迫的危险状态下,三技术员逃避的行为使其未能得到救治,就些都是一般社会民众所不能接受的。作为行政机关的被告镇政府,其采取措施防止计生人员为完成计生工作任务数而侵犯公民权益的措施的几率是较高的,但遗憾的是,镇政府对计生人员的工作方式方法没有任何的危险预防措施,故而本案法院最终判决被告镇政府承担国家赔偿责任。
其次,关于因果关系的认定。国家赔偿责任中的因果关系,理论界主要存在三种观点:1、相当因果关系说,目前,这是我国侵权法中的通说,该学说的经典表述为:“无此行为,虽必不生此损害,有此行为,通常即足生此损害者,是为有因果关系。无此行为,必不生此损害,有此行为,通常亦不生此种损害者,即无因果关系”。2、直接因果关系说,该说认为,只有与损害结果有直接联系的原因,才是赔偿责任的因果关系中的原因。3、必然因果关系说,该说认为,判定因果关系应当考虑行为与结果之间是否存在必然的联系。
本案恰恰是没有适用三大主流因果关系说的理论。而适用的是因果关系“关联”性与比例划分原则:
一是“关联”性的认定。行政行为违法对损害结果而言是一种必要条件,行政行为违法不一定导致损害的发生或者扩大,但没有行政行为,该损害必定不会发生或者扩大,也即只要行政行为与损害的发生有关联,不管其本身是损害发生的直接原因还是损害得以扩大的外部条件,都应当认为行政行为违法与损害的发生之间存在“因果关系”,国家应当承担赔偿责任。认定行政行为违法与损害结果之间有“关联”关系后,还需考虑国家赔偿的性质和《国家赔偿法》的立法背景、法的一般理念和精神、行政作为义务设定的目的等多方面因素,来合理、恰当地认定因果关系。综合本案来看,如无“抓计划生育”的行为,必不致产生郭兴聪喝敌敌畏致死的结果,而有“抓计划生育”的行为,通常也不会导致此结果,但在本案中,虽敌敌畏中毒死亡与郭兴聪自己的行为有因果关系,可“抓计划生育”的行为与郭兴聪敌敌畏中毒死亡的结果之间也有一定关联性;因《国家赔偿法》第五条将行政相对人自身行为导致的损害结果排除在国家赔偿范围之外,如果教条的适用法律,必然会导致本案受害人家属得不到任何赔偿,显然这样的判决不会为民众所广泛接受。因此,确认二者具有法律上的一定的因果关系,是考验办案法官的最大难题。             
二是“多因一果”情况下的比例划分原则。在确定行政机关的行政行为与损害结果之间的关联性之后,接下来考虑的便是是完全赔偿责任还是按原因力的大小确定比例承担赔偿责任的问题了。不全面考虑行政机关违法行为与受害人自身行为及其他因素在损害发生过程和结果中所起的作用,只要属于该法列举的应予赔偿的情形,被告均应承担百分之百的赔偿数额,把这种行政赔偿的审理完全等同于只审查具体行政行为的合法性,这是错误的。国家赔偿法立法本意也并非不分个案的具体情况,统统按照其第四章中规定的“计算标准”不分责任大小全部由被告方承担。该法第三条、第四条中的“有取得赔偿的权利”,也并非等同于由行政机关全部承担赔偿责任。正确的理解应是:受害人的损害完全是由行政机关违法行为造成的,行政机关应承担全部赔偿责任;受害人的损害发生是由其故意行为造成的,行政机关则不承担赔偿责任,该法第五条的规定,对“因果一多”的,行政机关只对其违法行为造成的那一部分损害承担赔偿责任。
本文案例中的郭兴聪身亡,从根本上说,其自身行为死亡结果存在着直接的因果关系;而被告错列郭兴聪为计生对象,且没有尽到救助义务,与损害的发生亦存在一定的因果联系,也就是说,被告行为在损害发生过程和结果中所起的作用是次要的,对此,当判其承担国家赔偿法第三十四条第一款第(三)项“计算数额”的20%的责任是恰当的。

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